Online Reputation: Once Again, when Innovation Might Raise Legal Issues in Indonesia (Part I)

When I wish to buy a new mobile phone from a shop, I would appreciate reviews on the product I want to buy before making a purchase. Buying from an online shop would even increase that need, especially because I do not physically meet the seller and I never know in advance whether he and his product are real, until the transaction is completed, i.e. I receive the product and the seller receives the money. Well, unless I have already had an experience with the same seller before and thereby I could judge his performance in the past and his trustworthy for the next transaction.

While word-of-mouth has been long recognized in bricks and mortar world, the importance of reputation in the digital world has increasingly received attention from both online platforms and users. Let’s think about globally recognized commercial online platforms such as eBay, Amazon, TripAdvisor, or Airbnb, or non- commercial online platforms like LinkedIn, that have been using online reputation systems. Similarly, we can find online reputation system used by Indonesian online platforms like Tokopedia.com - an online shop for different types of merchandise - where users can review product quality, the speed of delivery, product accuracy, and service quality. Apart from giving review for users who already made transactions, the platform also provides a discussion forum, in which potential buyer can pose questions. Not all Indonesian online platforms – actually only very few – uses online reputation system, but at least those very few have started and it is a good start.

Reputation serves a function similar to a certificate of good conduct. The difference is that reputation is given by the community in which certain practices have been constantly performed and valued, instead of being granted by a certain state authority like the ministry of justice or police department or other institution alike in the case of certificate of good conduct. Constant performance and valuation also apply in building reputation in the digital world. The way online reputation system is built would contribute to a better life in the digital world: easy and secure. Bringing reputation online has been, thus, the next innovation after the creation of the digital world itself. Nevertheless, despite the undoubted necessity, in practice, online reputation might be entangled by certain legal issues or even legal uncertainty. And this will be the topic of my article today, taking the viewpoint of Indonesian legal system.

Freedom to Review: Freedom of Speech?

In Indonesia, freedom of expression belongs to the fundamental rights guaranteed in the Indonesian Constitution of 1945.[1] Further, the Constitution also recognizes the fundamental right to “communicate and obtain information in order to develop personal and social environment, and to seek, obtain, possess, store, process, and convey information by using any available channel”. [2]

Freedom to review in the context of this article is part of the freedom to express one’s mind about a certain product, be it goods or service, the transaction process to obtain the product or the personal interaction process, and the party(ies) in the transaction or interaction. The channel that can be used to give a review can take different forms. Even a contact form for users to write their opinion can serve as a channel, albeit less transparent because of its invisibility to other users.  The use of social media to post reviews has also become more popular these days. A single thumb up on Facebook exemplifies a simple form of review without further information of what being liked. An open letter sent to be posted in an e-newspaper containing a complaint on a particular service of a company is another channel to deliver a review, such as that provided by detik.com or kompas. However, an online platform can simplify the reviewing process by creating a mechanism, by which users or consumers can directly review the product on the platform, the review is made visible also to all other users of the same platform, and made easier to read by categorizing the information of the item being reviewed and the value, for instance by means of rating system. This way, it is also easier for the party being reviewed, for instance a seller, to gain reputation over a certain period of time after receiving a number of reviews because users can easily read his track records. This is the online reputation system we are dealing with in this article.

Online Reputation and Consumer Protection

Law No. 8 of 1999 on Consumer Protection recognizes the right of consumer to information of a product[3] and the right to be heard with regard to her opinion and complaint concerning the product being used. [4] The Law also prohibits business actors to provide incorrect or misleading information concerning the products being offered or advertised. [5]

Online reputation system helps to protect the interest of consumers in two ways. First, as discussed above, it provides channel for consumers who directly involve in the transaction, to provide feedbacks or write complaints. Because the review is visible to other users, the reviewee will be encouraged to react positively and thereby, improve or at least keep their reputation. In turn, this will also help the reviewee to improve the quality of their product and their performance in completing transactions in the future.

Second, it protects the interest of other consumers (those who have not made a transaction with the reviewee) to obtain as many information as possible regarding the product, the process, and the party they will deal with, if they decide to make a transaction. Online reputation system also provides information concerning the check on whether the product has met the specifications being promised and advertised.

There is no contradictory concept between the idea behind the building of an online reputation system and the understanding about the rights consumers entitled to according to the Law. Furthermore, online reputation systems help simplify the implementation process of consumer right by providing a mechanism for consumers to give feedbacks and at the same time ensuring the provision of accountable responses by the reviewee through the work of reputation itself. An individual consumer does not have to go through a complaint process without certainty of what could be the result or even if it would be responded at all. To make it extreme, she does not have to go to court for a civil claim only to make sure that her complaint is heard.

“If you are happy with our services, please let others know. If you are unhappy, please let us know.”  We might be familiar with this when we visit a shop or a restaurant. The idea of giving recommendations to others is also used in online reputation system by giving positive reviews. Writing feedbacks to a seller or service provider is also enabled in online reputation system. However, because in online reputation systems not only the seller or service provider can see that a certain customer is unhappy, but also other users of the online platform, the seller  or service provider is encouraged or even under pressure to respond to it in accountable manners. His reputation is put at stake.

Online Reputation under the Purview of Indonesian ICT Law

At least two points from Law No. 11 of 2008 on Electronic Information and Transaction might be relevant to highlight as regards online reputation system. First, the Law requires business actors to provide full and true information about the contractual conditions, procedures, and products being offered.[6] User reviews provides a mechanism to check whether the business actors they deal with, have already complied with such obligation in the past experiences and thereby, help other users to estimate their credibility at present and in the future.

Second, parties in electronic transactions shall interact in good faith. [7] While Law No. 11 of 2008 in the first point above imposes an obligation on business actors, in this point, it addresses all parties in electronic transactions. Although the Law is silent regarding how a review shall be made, it is subject to the obligation to act in good faith. Complaints are to be distinguished from the act of offense in order to express disappointment.[8]

Indonesian ICT Law prohibits distributions, transmissions, and/or making accessible electronic information and/or electronic documents containing affronts and/or defamation.[9] Violations against the prohibition are subject to criminal charges.[10] In addition, civil actions could follow against parties providing electronic system and/or or using information technology to the detriment of the victim.[11] The Law also allows to resolve such civil actions through arbitration or any other alternative dispute resolution.[12]

Challenging the Devil: Bad Review vs. Defamation

Nobody wants to be charged for defamation after writing a customer complaint. True, the criminal charge will be judged by the court and due process of law shall ensure a fair trial. It shall guarantee even the fairness of the procedures prior to the trial. However, in practice, it is not a trivial case. In the case of Prita Mulyasari several years ago, Prita was charged for defamation after sending her complaint concerning a medical treatment she received from a hospital in Tangerang to a newspaper (a common practice to post a complaint in Indonesia as mentioned in the beginning of this post). Instead of receiving a response from the hospital to clarify the points she complained about, she was charged for defamation along with a claim to pay civil damages and under detention for a couple of months until the case was decided in the judicial review procedure by the Supreme Court. [13] In the verdict, the Supreme Court ruled out the charge and accordingly, Prita was released from her detention. [14]

The case illustrates how, despite it being advantageous for consumers, making a review could be daunting if it is not supported by sufficient legal certainty. A bad review in the sense of giving a negative review could backfire when the review itself is considered bad. But the questions remain: when is a review bad or good, what would be the minimum standard to be met, how to delineate a clear border between a negative review and a defamation? The Law is silent when it comes to details, but unfortunately the devil is in the detail. And certainly nobody wants to think about it from jail.

The use of online reputation systems help to reduce that legal risk, while lawyers, legislators and law enforcers including courts shall worry about answering the questions above. By using the system built by the online platform itself, users will have more certainty that what they do in order to give reviews is within the frame of what is allowed by the system. Users will also not need to bother finding other tools for reviewing, if a more straightforward and effective channel is available. A system could be made to filter out certain words that are not accepted for a free-formulated review. Another option is by implementing a rating system and using only keywords to point out major characters of the products, processes, and the parties being dealt with. The options are still open and here, innovation is most welcome. Building an online reputation system could also be daunting for business actors, because it entails a lot of works in order to give accountable responses to each review. But here is the challenge. Maybe it is worth to think that a reputable business actor shall be the most competitive one in the market. And this brings me to the next point.

Online Reputation from the Perspective of Indonesian Competition Law

There is no provision in Law No. 5 of 1999 mentioning online reputation. There is no case law concerning this subject either, not yet at least. So, why should competition law bother? Could it be reasonable to think about an imaginary scenario of a reputation cartel? Would having a good reputation contribute to gaining market power, or market dominance, something that the competition authority should look into?   

Well, let’s think about those questions for now. I will continue the discussion in my next blogpost. Until then!

---

[1] Art. 28E par. (3) of Indonesian Constitution of 1945.

[2] Art. 28F of Indonesian Constitution of 1945.

[3] Art. 4 lit. c of Law No. 8 of 1999.

[4] Art. 4 lit. d of Law No. 8 of 1999.

[5] Art. 10 of Law No. 8 of 1999.

[6] Art. 9 of Law No. 11 of 2008.

[7] Art. 17 par. (2) of Law No. 11 of 2008.

[8] This might remind us of a case last year as an unhappy customer of a gas station in Yogyakarta wrote her complaint in a social media, but ended up writing a post considered as an insult against the people of the city.  

[9] Art. 27 par. (3) of Law No. 11 of 2008.

[10] Art. 45 par. (1) of Law No. 11 of 2008.

[11] Art. 38 par. (1) of Law No. 11 of 2008.

[12] Art. 39 par. (2) of Law No. 11 of 2008.

[13] The judicial review procedure was taken after the Supreme Court in the final instance made contradictory decisions on the criminal charge (defamation) and on the civil claim on Prita case. A regards the criminal charge, the Supreme Court in its Decision No. 822 K/Pid.Sus/2010 convicted the applicant of the cessation/the defendant in the criminal charge (Prita) guilty for a violation against Art. 27 par. (3) and 45 par. (1) of Law No. 11 of 2008, while in the civil claim the Supreme Court in its Decision No. 300K/Pdt/2010 dismissed the claim of the plaintiff and thereby, released Prita from all civil charges.

[14] Supreme Court Decision on a Judicial Review No. 22 PK/Pid.Sus/2011.

Uber: Mendefinisikan Pasar Bersangkutan (Relevant Market), Masihkah Relevan? (Seri II)

Bermula dari kesulitan untuk menempatkan Uber dalam kerangka regulasi Indonesia, saya ingin mengajak pembaca untuk merenung sejenak, bagaimana hukum persaingan Indonesia memandang model bisnis baru seperti. Dari sudut pandang hukum persaingan, lazimnya analisis berangkat dari apa yang disebut dengan pasar bersangkutan (relevant market), karena analisis hanya dapat dilakukan dalam suatu pasar yang tertentu. Praktisnya, dari sini akan dapat dikenali siapa yang menjadi pesaing, seberapa kekuatan pasar baik pelaku usaha yang dipersoalkan maupun pesaingnya, adakah hambatan masuk ke pasar, jika ada, apakah hambatan tersebut ditimbulkan oleh regulasi, struktur pasar, perbuatan pelaku usaha, ataukah sebab lainnya. Pertanyaan sederhananya, benarkah Uber beroperasi di pasar taxi Indonesia ataukah pelaku usaha ini beroperasi dalam pasar yang berbeda, pasar online platform yang menawarkan produk jasa?

Inovasi: Pemain Baru, Produk (Teknologi) Baru, Model Bisnis Baru

Inovasi membawa banyak hal baru, bukan hanya produk baru dalam bentuk teknologi yang diperkenalkan dalam pasar, melainkan juga jenis model bisnis yang sebelumnya tidak dikenal atau dikenal dengan bentuk yang berbeda. Implikasinya bukan hanya muncul pemain baru, melainkan juga dapat terjadi bahwa inovasi memunculkan substitusi baru dari produk yang sudah ada atau bahkan melahirkan pasar yang sebelumnya tidak ada (disruptive innovation).

Bagaimana dengan Uber? Jika diperhatikan, bisnis Uber seperti mengikuti trend bisnis yang sama dengan online platform lain yang juga menawarkan jasa, yang satu ini jasa akomodasi: Airbnb. Ide bisnis kedua online platform ini bukan hanya mengambil peran penghubung antara konsumen dengan pelaku usaha untuk masing-masing produk yang ditawarkannya, yang satu melayani jasa transportasi, yang lain melayani jasa akomodasi. Lebih dari itu, jika diamati, keduanya berusaha untuk mengoptimalkan fungsi dari barang yang dimiliki untuk menghasilkan kegunaan berupa jasa bagi konsumen dan nilai ekonomis bagi pemiliknya. Yang satu barang yang digunakan berupa kamar, apartemen, atau rumah, yang lain berupa kendaraan roda empat. Inilah implementasi dari apa yang disebut sebagai „sharing economy“ dan belakangan ini memunculkan tantangan besar untuk pembuat regulasi, sama seperti yang terjadi dengan munculnya Uber di Indonesia (dan banyak negara lain). (Baca juga tulisan dalam the Economist tahun 2013 tentang bangkitnya sharing economy.)

Di Indonesia, model bisnis serupa Uber dalam bidang transportasi juga digunakan oleh pelaku usaha lain seperti GrabTaxi untuk angkutan orang dengan mobil atau GrabBike dan Go-Jek untuk angkutan orang dan barang (dari pengantaran dokumen hingga belanja) dengan motor. Kedua pelaku usaha yang terakhir ini masih menuai resistensi dari ojek (taxi dengan kendaraan roda dua) konvensional di beberapa tempat karena dianggap merebut pasar mereka. Namun berbeda dengan tanggapan terhadap Uber, Pemerintah tidak menunjukkan keberatan atas beroperasinya model transportasi alternatif ini. Pemerintah DKI Jakarta, misalnya, justru mendukung keberadaan Go-Jek karena dipandang menjawab kebutuhan masyarakat akan transportasi dan tidak ada regulasi yang menentang beroperasinya Go-Jek.

Sementara itu, lain Uber, lain pula GrabTaxi. Jika Uber mengandalkan mobil pribadi untuk operasinya, GrabTaxi menghubungkan taxi konvensional yang sudah ada di pasar dengan konsumen. Dengan cara ini memang GrabTaxi tidak mengundang kontroversi seperti Uber, karena tidak ada persoalan mengenai apakah yang beroperasi di pasar dapat dikategorikan sebagai taxi gelap atau tidak (karena menggunakan mobil pribadi dan mobil yang bersangkutan tidak memiliki izin untuk beroperasi sebagai taxi sebagaimana layaknya taxi konvensional).

Mendefinisikan Pasar Bersangkutan (Relevant Market)

Apakah Uber merupakan pesaing taxi konvensional, apakah Uber dapat dikatakan beroperasi sebagai taxi? Pertanyaan ini merupakan persoalan relevant market, sejauh mana batas-batas pasar untuk taxi dan Uber ditentukan sehingga dapat menjawab apakah keduanya berada di pasar yang sama.

Relevant market lazimnya dilihat dari tiga perspektif: produk, lokasi geografis, dan waktu. Pasar produk pada dasarnya adalah pasar yang ditentukan berdasarkan produk yang saling bersubstitusi. Pasar produk dapat dilihat dari perspektif penjual atau perspektif pembeli (demand-side product market). Dari perspektif penjual (suply change flexibiity), pasar produk ditentukan berdasarkan tingkat kemudahan penjual untuk beralih ke pembeli lain, misalnya manakala pembeli menerapkan trading terms yang memberatkan penjual, ia dapat memilih untuk berpindah ke pembeli lain yang menerapkan trading terms yang kompetitif.[1] [2]

Apakah Uber merupakan substitusi taxi konvensional? Pertanyaan ini memerlukan riset pasar untuk dapat dijawab dengan sahih. Yang perlu dilihat dalam riset pasar tersebut adalah apakah konsumen memandang Uber sebagai substitusi taxi konvensional dan bahkan dapat diperluas lagi, siapa saja yang dapat diperhitungkan sebagai substitusi taxi konvensional, misalnya apakah selain Uber GrabTaxi juga dapat diperhitungkan. Memasukkan GrabTaxi dalam analisis menjadi menarik. Mengapa? Alasannya adalah dari sini akan terlihat bedanya dua jenis jasa yang dipersoalkan, yang sebenarnya menjadi titik pembeda antara Uber dengan taxi konvensional. Jika GrabTaxi akan diperhitungkan sebagai substitusi taxi konvensional padahal taxi yang melayani konsumen adalah taxi yang sama juga (ingat bahwa GrabTaxi menggunakan taxi konvensional yang sudah ada dan tidak mendatangkan pemain baru), maka apakah yang dilihat adalah jasa transportasinya ataukah kemudahan untuk mendapatkan jasa transportasi, dalam hal ini melalui aplikasi online. Dalam konteks Uber, pertanyaannya bisa jadi apakah konsumen lebih memperhitungkan layanan aplikasi online yang ditawarkan oleh Uber sebagai faktor yang paling dicari dalam menentukan jenis layanan transportasi yang akan digunakan, sehingga pilihannya menjadi misalnya Uber vs. GrabTaxi/GrabBike vs. Go-Jek vs. "reservasi online" Blue Bird, dan seterusnya, ataukah semata-mata jasa transportasi umum untuk mengangkut orang dari pintu-pintu.

Dari sisi supplier, yang perlu dilihat pertama-tama adalah siapakah supplier untuk Uber dan siapakah supplier untuk taxi konvensional. Jawabannya bisa jadi tidak semudah yang dibayangkan. Uber menggunakan pemilik kendaraan pribadi berikut sopirnya sebagai supplier. Dalam kasus taxi konvensional, peran ini dimainkan oleh para sopir yang bekerja untuk taxi konvensional dan mobil yang digunakanpun adalah mobil yang dimiliki oleh taxi konvensional bersangkutan. Supply yang dimaksud dengan demikian adalah dalam bentuk mobil dan jasa sebagai sopir. Dengan demikian, perlu dianalisis lebih jauh, apakah kedua tipe supplier yang tidak terpisahkan untuk taxi konvensional ini dapat disetarakan atau dibandingkan satu banding satu dengan supplier untuk Uber. Hanya jika ya, maka barulah dipersoalkan apakah misalnya sopir taxi konvensional akan dapat dengan mudah (tanpa biaya yang berarti) beralih menjadi supplier untuk Uber. Ini mungkin agak sulit, sebab tidak banyak sopir taxi yang juga adalah pemilik kendaraan, kecuali dalam kasus-kasus seperti sopir taxi tertentu yang diberi kesempatan untuk mengangsur mobil yang dikendarainya (yang pada saat itu masih menjadi milik taxi bersangkutan) dan suatu ketika menjadi pemilik dari mobil tersebut. Skenario yang lebih mudah dibayangkan (dan sudah mulai terjadi) adalah beralihnya sopir taxi konvensional menjadi pengendara motor yang menawarkan jasanya melalui Go-Jek, misalnya.

Nah, dari sejumlah pekerjaan yang masih harus dilakukan di atas, apa gunanya menentukan relevant market? Gunanya dari perspektif hukum persaingan adalah untuk menetapkan kerangka analisis. Analisis hukum persaingan hanya dapat dilakukan dalam pasar yang tertentu. Dari sini kemudian dapat dilihat apakah siapa sajakah pelaku usaha yang saling bersaing – jadi dapat ditentukan siapa pesaing, kemudian dapat dianalisis lebih lanjut seberapa kekuatan pelaku usaha tersebut di dalam pasar - misalnya untuk melihat apakah suatu pelaku usaha memiliki posisi dominan, dan kemudian dapat dikaji apakah terdapat perbuatan yang anti kompetitif ataukah tidak. Jadi, dari kacamata hukum persaingan, persoalan relevant market hingga saat ini masih relevan.

Ganti model ataukah ganti peraturan?

Di atas telah disinggung bahwa Uber mengusung bukan hanya teknologi baru melainkan model bisnis baru yang inovatif yang sebelumnya tidak dikenal di pasar atau setidak-tidaknya belum diatur atau belum jelas regulasi mana atau mana sajakah yang berlaku terhadapnya. Fenomena ini mengingatkan pada apa yang disebut dengan disruptive innovation yang dibedakan dari inovasi jenis lain.[3] Karakter spesifik dari disruptive innovation adalah memunculkan kebutuhan baru di dalam masyarakat dan membentuk pasar yang baru, jadi tidak sekedar menggantikan produk atau teknologi yang lama dengan yang baru, sehingga memunculkan pesaing baru di dalam pasar yang sudah ada melainkan menghadirkan pasar yang sama sekali baru dengan pemain yang baru.[4] Apakah Uber merupakan salah satu makhluk yang membawa disruptive innovation ataukah dia hanya membawa inovasi yang menjadikannya pesaing baru dalam pasar yang sudah ada, dalam hal ini pasar jasa angkutan umum untuk orang dari pintu ke pintu, di Indonesia, masih harus dijawab dengan riset pasar seperti yang dijelaskan di atas.

Yang menjadi soal sekarang adalah apakah Uber seyogyanya berganti model termasuk bagaimana menerapkan teknologi yang dibawanya supaya dapat menyesuaikan dengan regulasi yan sudah ada ataukah perlu ada regulasi baru untuk mengcover kemajuan teknologi dan model-model bisnis jenis baru yang sangat mungkin akan terus bermunculan?

Jika kepentingan konsumen menjadi prioritas, maka pelaku usaha tidak seyogyanya dihentikan dari upayanya untuk berinovasi baik dalam hal model bisnis maupun teknologi untuk dapat menawarkan yang paling mudah dan jika mungkin paling murah bagi konsumen (dikatakan jika mungkin, sebab inovasi tidak selalu identik dengan harga rendah). Namun demikian, untuk kepentingan konsumen pula, ada sejumlah persyaratan dalam regulasi yang harus dipenuhi oleh pelaku usaha dan perlu untuk dipenuhi pula bahkan manakala regulasinya sendiri dipersoalkan lingkup berlakunya. Persyaratan-persyaratan tersebut dalam hal layanan taxi dan layanan serupa dengan itu misalnya berkaitan standar pelayanan minimal dengan keselamatan dan keamanan.[5] Itu hanya salah satu contoh. Ini mengingatkan bahwa regulasi dibuat untuk suatu tujuan, salah satunya adalah agar terjaminnya perlindungan bagi semua pihak, terutama pihak yang lemah. Konsumen secara individual setidaknya di Indonesia sering menjadi pihak yang lemah ketika harus berhadapan dengan pelaku usaha manakala berurusan dengan keseimbangan hak dan kewajiban. Regulasi berperan untuk memastikan tercapainya keseimbangan tersebut melalui intervensi penegak hukum.

Berkaitan dengan kebijakan persaingan, dua pendekatan yang selama ini digunakan adalah pendekatan ex-ante dan ex-post regulation. Pada pendekatan yang pertama, regulasi dibuat untuk mengintervensi pasar misalnya dengan menentukan siapa sajakah yang dapat menjadi pemain di dalam pasar dan berapa banyak. Ini yang paling sederhana dan juga terlihat dalam regulasi mengenai Angkutan dan Jalan Umum khusus yang berkaitan dengan layanan taxi.[6] Pada pendekatan yang kedua, hukum persaingan lebih banyak berperan dengan menguji apakah suatu perbuatan antikompetitif atau tidak, dan jika ya, apakah melanggar hukum persaingan yang berlaku. Dengan pendekatan ini, diharapkan pasar tidak menjadi terlalu rigid dibatasi dan pelaku usaha lebih leluasa untuk keluar masuk dan berkontribusi di dalam pasar.  Di Indonesia, UU No. 5 Tahun 1999 dapat diterapkan sebagai pisau analisis secara ex-poxt terhadap fenomena yang terjadi di dalam pasar jika terdapat kecurigaan telah terjadinya praktik persaingan tidak sehat. Dalam hal Uber, hal inipun masih harus diteliti, sebab persoalan Uber lebih pada kepatuhan terhadap regulasi dan regulasi yang manakah yang harus diterapkan dan bukan pada persoalan praktik persaingan tidak sehat.

Persoalan Uber merupakah persoalan kebijakan yang harus dijawab bukan hanya di Indonesia melainkan juga di banyak negara lain. Namun sebagai awalan, tampaknya perlu untuk dikatakan bahwa tidak ada pelaku usaha manapun yang berdiri di atas regulasi.





[1] Lihat Wahyuningtyas, S.Y. (2011). Unilateral Restraints in the Retail Business: A Comparative Study on Competition Law in Germany and Indonesia”, Stämpfli Publisher, Volume 27 of Munich Series on European and International Antitrust Law, p. 45.
[2] Persoalan trading terms yang memberatkan untuk penjual dapat dilihat dalam kasus Carrefour tahun 2005.
[3] Sebagai contoh, model bisnis multi­-sided market yang sudah lama dikenal di industry surat kabar menjadi semacam model bisnis daur ulang yang menjadi andalah platform online seperti search engine dan social media. Lihat Graef, I., Wahyuningtyas, S., Valcke, P. (2015). Assessing Data Access Issues in Online Platforms, Telecommunications Pollicy, 39(5), p. 376 ff.
[4] Konsep disruptive innovation diperkenalkan dalam J.L. Bower and C.M. Christensen, "Disruptive Technologies: Catching the Wave", Harvard Business Review 1995, vol. 73, no. 1 (January-February), (43) dan dikembangkan lebih lanjut oleh Christensen dalam C.M. Christensen, The Innovator's Dilemma. When New Technologies Cause Great Firms to Fail, Boston, Massachusetts, Harvard Business School Press, 1997.
[5] Pasal 141 ayat (1) UU No. 22 Tahun 2009.
[6] Lihat blogpost saya sebelumnya pada bagian mengenai ketersediaan jumlah kendaraan di jalan.

Kasus Resale Price Maintenance (RPM) di Sektor Food Retail Jerman

Belum lama ini, pada tanggal 18 Juni 2015, otoritas persaingan Jerman – Bundeskartellamt – memutuskan sejumlah supermarket dan produsen makanan di Jerman telah melanggar larangan penentuan harga secara vertikal untuk penjualan kembali suatu produk dengan mengatur harga produk yang dijual di supermarket (penetapan harga jual kembali atau penetapan harga vertikal; resale price maintenance; vertikale Preisbindung). Beberapa supermarket dan produsen, termasuk sejumlah supermarket ternama seperti Rewe, Edeka, dan Aldi telah terlibat sejak tahun 2004-2005 dan kasus ini melibatkan sejumlah besar produk, termasuk kopi dan cokelat, sebagaimana diberitakan di Handelsblatt. Sebagai akibat dari praktik tersebut, konsumen telah dirugikan karena tingginya harga produk dan sulitnya menemukan supermarket lain untuk mendapatkan harga yang lebih baik.

Larangan RPM di Jerman dan Kartel Harga

Praktik kartel dilarang menurut hukum persaingan Jerman melarang dalam §1 GWB (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrängkungen atau Undang-undang Larangan Pembatasan terhadap Persaingan)  dan hukum persaingan Uni Eropa dalam Pasal 101(1) TFEU (Treaty on the Functioning of the European Union). Termasuk dalam larangan tersebut adalah membuat kesepakatan di antara pelaku usaha yang tujuan atau akibatnya adalah menghindari, membatasi, atau memalsukan persaingan. Salah satu bentuk pembatasan persaingan adalah dengan membuat kesepakatan di antara pelaku usaha untuk mengatur harga, hal ini bisa antarpesaing (horisontal) atau antarpelaku usaha dalam rantai produksi yang berbeda, misalnya produsen dengan retailer (vertikal). RPM diperlakukan sebagai salah satu bentuk dari kartel harga dengan spesifikasi dilakukan secara vertikal antara produsen dengan retailer untuk menentukan harga di tingkat retail dan termasuk dalam perbuatan yang dilarang menurut §1 GWB, dengan pengecualian khusus untuk industri surat kabar dan majalah menurut §30 GWB.

Kartel harga dalam hukum persaingan di Jerman dan di banyak negara dianggap sebagai salah satu bentuk kartel yang sangat berbahaya sehingga dinyatakan sebagai per se illegal dan sering disebut juga sebagai hard core cartel. Hal ini berarti bahwa kesepakatan pengaturan harga di antara pesaing sudah merupakan pelanggaran terhadap hukum persaingan tanpa harus dibuktikan terlebih dahulu ada atau tidaknya kerugian yang ditimbulkan terhadap persaingan. Dikatakan berbahaya, sebab kartel harga tidak memiliki aspek positif yang dapat dipertimbangkan untuk mengkompensasikan kerugian yang ditimbulkannya terhadap persaingan.

Dalam hukum persaingan Jerman, tahap pertama untuk menganalisis suatu perbuatan yang diduga merupakan pelanggaran terhadap hukum persaingan adalah melihat tujuan dari perbuatan tersebut. Tahap kedua adalah melihat dampak perbuatan tersebut terhadap persaingan. Apabila terbukti bahwa tujuan perbuatan an sich memang untuk menghindari, membatasi, atau memalsukan persaingan, maka tidak perlu lagi ditempuh tahap analisis yang kedua untuk menentukan telah terjadinya pelanggaran terhadap hukum persaingan.

Dalam kasus RPM tersebut, penetapan harga dibuat oleh produsen untuk supermarket guna menyeragamkan harga di tingkat retail (supermarket). Bagi produsen hal ini menguntungkan karena memudahkannya untuk menentukan harga yang lebih tinggi dari yang sewajarnya.

Meskipun demikian, khusus mengenai RPM, terdapat perbedaan pendekatan di antara hukum persaingan di beberapa negara. Sejumlah ahli hukum persaingan berpendapat bahwa RPM tidak sama dengan kartel harga dan karena tidak selalu merugikan persaingan, maka tidak semestinya diperlakukan sebagai per se illegal, melainkan harus digunakan pendekatan rule of reason untuk menentukan apakah suatu RPM dapat dibenarkan atau tidak. Keuntungan bagi persaingan terutama adalah bahwa RPM dilakukan untuk menghindari free riding oleh retailer. Sebagai contoh, saya pergi ke supermarket A karena di sana saya mendapatkan informasi lengkap mengenai suatu produk X yang saya butuhkan, namun setelah saya mendapatkan informasi tersebut, saya membeli produk X dari supermarket B yang sebenarnya tidak memberi informasi apapun untuk konsumen namun harganya jauh lebih murah. Dalam contoh ini, supermarket B merupakan free rider alias numpang gratis terhadap pelayanan baik dari supermarket A yang tentunya memakan biaya bagi A dan karena itu harga produk X di A lebih mahal. RPM oleh karena itu kadang dilakukan untuk mendorong persaingan non-harga di tingkat retail untuk produk dalam brand yang sama (intra brand competition), terutama untuk memberikan lebih banyak pelayanan bagi konsumen. Hukum persaingan di Amerika Serikat (US Antitrust), misalnya, sejak kasus Leegin tahun 2007 telah beralih dari pendekatan per se illegal ke pendekatan rule of reason dalam kasus-kasus RPM.

Bagaimana di Indonesia? Secara umum kartel juga dilarang di Indonesia. Penetapan harga dilarang dalam Pasal 5-8 UU No. 5 Tahun 1999. Pasal 8 melarang secara khusus RPM. Namun demikian, dari perumusan pasal tersebut, hukum persaingan Indonesia tampaknya lebih condong pada pendekatan rule of reason daripada per se illegal. Pasal 8 memuat elemen dampak negatif terhadap persaingan dalam perumusan di akhir kalimat pasal yang mengatakan “… sehingga dapat mengakibatkan terjadinya persaingan usaha tidak sehat”. Pendekatan ini juga terlihat dalam Peraturan KPPU No. 8 Tahun 2011 tentang Pedoman Pasal 8 (Penetapan Harga Jual Kembali) – dapat diunduh dari website KPPU di sini. Pengaturan harga dalam bentuk regulasi yang menentukan harga plafon (harga maksimal) atas suatu produk untuk kesejahteraan konsumen namun demikian tidaklah dilarang dan hal ini tidak termasuk dalam pembahasan kali ini.

Loyalitas Anggota Kartel

Kartel memiliki daya tarik karena keuntungan ekonomis yang diperoleh oleh anggota-anggotanya. Kartel juga sulit dibongkar karena loyalitas anggota-anggotanya untuk menjaga kerahasiaan kartel. Dengan demikian, untuk menjalankan praktik kartel diperlukan bukan hanya jaminan profit yang akan diperoleh kemudian, melainkan juga insentif untuk para anggotanya untuk tidak keluar dari kartel dan lebih lagi, membocorkan rahasia kartel. Selain itu, dibutuhkan pula kontrol untuk memastikan kepatuhan anggota kartel secara konsisten. Dalam kasus di atas, sebagai contoh, produsen yang terlibat dalam kartel memberikan bonus, refund, atau rabat sebagai imbalan bag suprmarket yang loyal. Biaya yang dikeluarkan untuk imbalan ini diperlakukan sebagai biaya untuk insentif promosi (Werbekostenzuschüsse). Terhadap yang tidak patuh, produsen akan mengenakan sejumlah sanksi mulai dari mengurangi bonus hingga menghentikan pasokan barang. Loyalitas anggota kartel dapat digambarkan dalam konsep the prisoner's dilemma, namun hal ini akan dibahas dalam kesempatan lain.

Pembuktian Kartel

Manakala harga suatu produk tertentu di pasar sedemikian tinggi dan semua pelaku usaha menawarkan harga yang sama, maka perlu dicek apakah telah terjadi praktik pengaturan harga oleh pelaku usaha. Tentu hal tersebut bukanlah bukti adanya kartel, melainkan dapat digunakan sebagai salah satu indikasi untuk mencurigai adanya hal yang tidak wajar di pasar. Kesepakatan pengaturan harga lazimnya dilakukan secara diam-diam dan sulit dibuktikan.

Di Indonesia, kesulitan pembuktian praktik kartel  ditambah lagi dengan keterbatasan otoritas persaingan untuk memperoleh alat bukti. Di Jerman, penggeledahan dan penyadapan dapat dilakukan oleh Bundeskartellamt. Kasus di atas terbongkar setelah penggeledehan yang dilakukan semula karena adanya kecurigaan kartel harga horisontal di antara pelaku retail (supermarket). Di Indonesia, kewenangan KPPU rupanya tidak sampai sejauh itu. Beberapa terobosan yang telah efektif digunakan di negara lain juga rupanya masih dijajagi penerapannya di Indonesia dan untuk itu telah terdapat sejumlah hal yang dapat menjadi benturan. Salah satunya, program leniency yang memberikan perlindungan untuk whistle blower yang membantu otoritas persaingan untuk membongkar kartel akan sulit untuk diterapkan secara efektif jika sanksi atas pelanggaran kartel terlalu rendah, sehingga leniency yang diberikan untuk whistle blower tidak lagi memiliki daya tarik mengingat risiko yang tidak kecil yang ditanggungnya untuk membocorkan rahasia kartel.

Penutup

Industri retail makanan memang merupakan sektor yang sangat penting karena menyangkut kebutuhan hidup sehari-hari masyarakat. Hukum persaingan dapat memberi kontribusi penting untuk menjaga agar kepentingan masyarakat, dalam hal ini konsumen, terlindungi dari praktik-praktik persaingan yang tidak sehat, misalnya perilaku curang demi meraih posisi dan keuntungan monopolistis, apakah dengan cara menyalahgunakan kekuatan pelaku usaha dalam pasar ataupun dengan membuat kesepakatan curang seperti dalam kasus di atas. Harga sampai dengan saat ini masih merupakan elemen yang dapat digunakan sebagai indikasi. Namun demikian, di kemudian hari, hukum dan otoritas persaingan akan berhadapan dengan tantangan yang lebih besar lagi, manakala elemen lain mulai harus diperhitungkan dalam analisis dan bukan tidak mungkin akan mensyaratkan sejumlah perubahan dalam peraturan dan kebijakan persaingan, apalagi karena elemen ini tidak selalu sejalan dengan harga rendah: inovasi.